陆铭：城市发展需要适应代际变化 多问问年轻人要什么

据最新公布的2024年人口数据，深圳、广州常住人口增长均在15万以上。此前，一线城市人口曾出现减缓甚至是负增长。不少大城市的常住人口数据出现波动，但又逐渐恢复增长态势。

不久前，“杭州六小龙”、电影《哪吒2》创造票房神话等热点事件，引发国内不少城市对人才、人口吸引力的深思。“以生活留人”和“以事业留人”如何兼得？

全国政协委员、上海交通大学安泰经济与管理学院特聘教授、中国发展研究院执行院长陆铭近日接受南方周末专访。他指出，国内人口向一线城市集中的趋势不会变化。杭州的成功值得大大点赞，但背后也有一线城市的“神助攻”，理想的状态是不要对人口有行政性限制，让企业和个人能够自由地发展。

陆铭认为，用学历来划分人才是非常落后、保守的思想，很多创新企业的创始人就是本科生。城市发展不能只看高技能人才，限制人口会给大城市带来伤害。

全国政协委员、上海交通大学安泰经济与管理学院特聘教授、中国发展研究院执行院长陆铭。（受访者供图/图）

杭州的成功背后有一线城市的“神助攻”

南方周末：2021到2022年，一线城市的人口增长出现了停滞，甚至是负增长，现在又回到正向增长。人口向一线城市集中的趋势会不会变化？

陆铭：不会。但是人口增长的快慢取决于经济增长结构的变化和一线城市的政策。经济增长越快，人口集聚越快，产业结构变化越快，直到最后城市间人口逐步趋于稳定。

当前社会各界普遍存在重制造轻服务的倾向。今年两会期间，政府工作报告已经明确把“投资于人”放到未来的工作目标里。投资于人涉及很多服务业，能更快地带动服务业的发展。

现在制造业本身持续出现就业负增长，其中一个原因是机器人对人的替代，如果这些因素加快，劳动者就会流入服务业，进一步向大城市集中。客观上讲，人口会往大城市集中，但同时，如果一线城市户籍卡得很严，公共服务均等化不足，这个进程就会放缓。

南方周末：年初，杭州和成都特别火，好像一线城市没有那些追求舒适、可以让大家慢下来干一番事业的城市那么吃香。怎么理解这一现象？

陆铭：有三个方面的原因。一是杭州、成都有自己的优势。这里面有综合的生活品质因素。这两座城市比较休闲、风景宜人，消费比较繁荣。另外，这两座城市对于民营经济比较包容。当地的高校，对于创新有所支持。虽然这两座城市在中国排不到一线，但放到国际上都是大城市。

二是如果比较一线城市和准一线或者二线城市谁更适合创业，房价、人工成本非常重要。对这两项成本最敏感的行业是科技类的企业，对于某些生产要素，他们反而没那么需要。相对来讲，具有很强的文艺特性、偏文科的行业和一些跨国公司总部类的企业，对一线城市的黏性更强。

三是一线城市、二线城市之间政策存在差异。我们需要反过来问，一线城市是不是因为政策抬高了人力和住房成本（才导致人才外流）。一线城市把成本做得越高，一些对成本比较敏感的企业，就越会往新一线和二线城市搬。正好新一线、二线落户几乎没有限制，大家发现杭州的政策是“来了就是杭州人”。

在成本这个意义上，杭州的成功离不开一线城市的“神助攻”。杭州六小龙有些企业之前并不在杭州，后来觉得一线城市成本太高，也不是很被重视。在有很多企业可挑选，并且空间有限的情况下，一线城市更偏爱比较成熟的企业，但我认为这是不对的，限制了一线城市引领创新的作用。

城市发展不能只看高技能人才

南方周末：以往的户籍制度好像画了一条线，线条以内的人往往会更加舒适，现在大城市正在慢慢放开落户，但主要是二三线城市。如何理解现行的户籍制度，和改革的必要性？

陆铭：从整个国家的角度讲，户籍制度正在逐渐向常住人口登记制度过渡。这是国家优化资源配置，让市场决定人口资源配置的必由之路。中央在户籍制度改革方面已经有非常明确的方针。

现在唯一的问题就是改革速度，速度受制于几个方面。一是观念。很多人不理解人口向大城市及附近地区集中是客观规律，误以为是经济学家的主张。人口向大城市集中是人们用脚投票的结果。人们会在自己可以选择的范围内权衡利弊做最优选择，客观结果就是人口持续向大城市集中。全世界范围内都是这样的规律。

这里面还有其他观念，比如本位意识，有人认为户籍保护本地市民。其实是没有把限制人口给大城市带来的伤害讲清楚。在创新越来越重要的情况下，大城市限制人口就会对其他城市产生“神助攻”。这里不是说不要发展杭州，理想的状态是大家都不要对人口有行政性限制，让企业和个人能够自由地发展。

二是制度。户籍制度改革已经有非常明确的方针，但客观上，一线城市长期以来存在教育等公共服务不足的问题，会减缓户籍制度改革的进程。加快投入公共服务，既有利于大城市的发展也有利于国家。

三是农村土地制度改革。在户籍制度改革上，大城市面临的是观念和供给的制约。在一些像昆明这种级别的城市，碰到的是另一种情况。

昆明几乎没有对于外来人口的落户限制。很多人长期居住在昆明，但不愿意在昆明落户。因为他们担心落户以后，会失去老家的土地承包、宅基地资格、集体财产的收益分配等权利。二十届三中全会已经明确，上述三个权益在落城市户籍以后是可以保留的。很多人还不了解这项政策，甚至担心政策反复。我们还要坚定相关人群对于国家改革大政方针的理解和信心。

南方周末：您在专著《向心城市》中提到，如果一座城市只喜欢高技能人才，不吸纳更多的低技能人才，那么也不会被高技能人才喜欢。如何辩证地看待现在的人才政策？

陆铭：用学历来划分人才是非常落后、保守的思想，很多创新企业的创始人就是本科生。更重要的是，经济发展让人富裕了，这时候就需要更多的消费服务。机器人可以取代制造业工人，但是机器人通常不能取代服务业，尤其是其中依赖人际交流的岗位。

如果户籍制度卡住了服务型人才，就算一个城市的居民有钱、有需求，也没足够的人为你服务，你必须支付更高的价格。市场机制就是这样。这对于高技能人才其实是不利的，也不利于一线城市更好地发挥引领国家经济发展的积极作用。人们可以在不同城市之间进行选择，在国内他可以去杭州和成都，在国际上他可以去新加坡，他就不去成本更高的北京、上海和深圳。

现阶段，我们已经要跟世界上其他城市抢人了。其他国家越来越开放国际移民。新加坡对于合法在当地工作的人是平等提供公共服务的。在中国，劳动者在一线城市工作，能不能享受这里的公共服务？不能说经济受到冲击，他们就只能回老家。未来的制度安排应该是，进城工作的流动人口即使失业，也可以在城市里获得失业保险、最低生活保障和廉租房，而不能像有些言论所说的那样，把农村作为城市发展的“蓄水池”。

此外还有技能人才结构的配比问题。发达国家城市的高学历人才和低学历人才配比是一比一的。中国现在的大城市，因为各种限制，低技能、低学历人口是供应不足的。所以才会出现大学生在大城市面临就业难题，但是家政服务员、超市收银员反而很难招。

人决定房子的未来

南方周末：您在论文中提及，中国进入后工业化阶段，会形成“双重中心—外围格局”。大城市会变得更加集中，二线城市如何减少发展过程中的问题，走出一条新路子？

陆铭：“双重中心—外围格局”是指区域经济格局，它不是扁平化的，一定要有中心和外围。传统经济理论讲中心和外围，并不能告诉我们具体到一个国家内部的中心、外围是哪里。

我们结合多年以来中国的实践提出中国是“双重中心—外围”，是指人口的分布从沿海向内陆地区梯度递减。同时，在一个城市群内部，或者一个省域经济的内部，人口是以省会为中心城市，向外围梯度递减的。这两个层次的存在，跟城市的功能相匹配。越是靠近沿海的城市，它的产业结构越有外向性的特征。越往内陆的城市，越有本国内需驱动的特征。越是大城市服务业的占比就越高，中小城市制造业比重更高，更外围的县城就是服务于周边的农业、生态资源的产业。

“双重中心—外围格局”也是中国产业格局布局的空间模型。对于二线城市来讲，对自己的产业定位不能太盲目，不能提到人工智能、大数据，就一哄而上。

首先我们要注意，创新的集中度是超过人口集中度的。讲创新，北上广深肯定是必须要的，那么接下来还有成都、杭州，再往下还要提合肥。换句话说，越大的城市越集聚创新和人才，除非像合肥这样有中科大的条件。每一座城市都要准确认识自身在整个国家的发展体系里面的功能定位和产业布局格局的定位，规模更小的城市创新要更重应用，以及结合本地资源的产品和服务。

其次我觉得城市要对年轻人友好。一线城市有一线城市的特点，但是一线城市对于年轻人和外来人口是不够友好的。

二线城市相对来说负担比较小，在打造人才吸引力和生活品质方面，可以有更加开放包容的环境。如果这些城市可以自由落户，廉租房、公租房能够充分供应，再加上好的消费品质，会更加吸引年轻人。

现在年轻人的需求，越来越集中在服务业，如果能够像成都、长沙一样打造更多的服务消费场景、更时尚的消费空间，人才的吸引力也会提高。你有“六小龙”，我也要“六小龙”，没那么容易。如果把生活品质搞好了，就算不是“六小龙”，也可能通过吸引人，从而带动新的品牌和新的商业模式出现。

南方周末：您刚才提到，中国高房价的一个原因就是建设用地指标在一线城市比较短缺。中国的房价问题的本质是什么？

陆铭：本质就是空间错配。每一个国家经济发展都有起点，我们的起点是四十多年前城镇化率只有18%，到今天城镇化率达到67%。这种过程当中人口逐渐从农村往城市迁移，从小城市往大城市迁移。即便政府政策不做任何的干预，客观上都会存在人口流入地由于大量的人口增长而带来的住房需求提高。人口流出的地方就会逐渐出现住房的过剩。

住房是一种不动产，没办法从老家搬到大城市来。国内的土地制度非常特殊，不仅仅由市场价格决定一块土地用来做住房还是农田。

建设用地指标的管制决定了城市的发展空间，加上国内曾经有一段时间用建设用地的管制去控制一线城市的规模，导致了一线城市住房的紧缺。总量控制住以后，地方政府又倾向于把更多的建设用地去做制造业、写字楼，结构上又使得住宅用地偏少。在一些大城市，住宅小区的容积率也是严格管制的。

上述因素使得大城市住房供给跟潜在需求不匹配，长期存在短缺，这是根本问题。

南方周末：“后开发时代，人决定房子的未来”，怎么理解这句话？

陆铭：房子是不动产，经济发展水平提高以后，人的需求会越来越集中在服务业。从供给侧讲，服务业占比越来越高，就业岗位就越向服务业集中。供求两个方面都在向服务业集中，由于服务业更需要面对面互动，人也会进一步集中，再加上住房有不动产的性质，所以房子必须跟着人走。

就算在一个城市的内部，也会出现人口往中心城区集中的现象。哈尔滨人口负增长，但是哈尔滨的人口是往中心城区集中的。不管造房子，还是买房子，要考虑到人的居住、对生活的品质和就业的接近性等需求。

浙江省级未来社区江南社区（新华社/图）

“要多问问年轻人要什么”

南方周末：人是城市的尺度，城市的发展应该以人为核心。但是人们对美好生活的向往是一个动态变化的过程，现在的年轻人和过去的年轻人想要的可能不同。一座城市在发展的过程中如何面对这样的变化？

陆铭：这里面有两个维度，一个维度是时间的变化。一个维度是横向的差异化。伴随着代际的变革，90后、00后会逐渐成为消费的主体。2040年是90后50岁的时代，00后40岁的时代。

我们今天讲城市发展，是讲中长期发展，不是讲今天和明天，所以要少讲我喜欢什么，多问问年轻人要什么，这里有非常明显的代际变化。60后、70后、80后这三代人最能挣钱的时代，是中国买房子、买汽车的时代。

90后、00后的时代，汽车进家庭基本结束，甚至一个家庭不需要养车，尤其在大城市的中心城区，可以用公共交通解决出行问题。在房子上，本地人基本上靠继承，年轻人买也买不起了。外来人口，如果家庭背景好的还能够买，家庭背景不好就需要公租房。90后、00后的消费大量集中在吃喝玩乐、旅游、音乐会、演唱会、Cosplay、二次元等服务消费。

城市要去适应年轻人的需求，不管你喜不喜欢，线下空间的改造不是为了60后、70后，因为这是代际变化。

上海杨浦区已经开始考虑如何把复旦大学、上海财大、同济大学集聚的五角场附近往二次元的方向改造。上海的中心城区还有一些老的商业大厦都在往二次元和其他方向改变，是比较成功的。东京的秋叶原原来是卖电器的，现在已经不卖电器了，全是二次元。这就是时代变化带来的，线下空间的动态变化要适应需求的转变。

上海打造二次元消费场景。（新华社/图）

除了动态变化，还有横向差异。人与人之间不一样，有人喜欢热闹，有人喜欢诗和远方。大量的年轻人往大城市集聚的过程中，同时伴随着其他的现象，比如返乡旅游、数字游民，有的人到农村去开民宿和咖啡馆。

差异化的需求非常重要，在大城市内部的差异化会体现出另外一种需求，就是多元化。有的人比较喜欢二次元，有的人比较喜欢小众文化。一个城市要为多元的需求服务、要包容，只要不违法就不要简单地用老旧的审美和道德观去指责年轻人。国内曾经有一段时间出现过统一店招，店招统一化是不是城市审美出了问题？另一个问题是很多城市的老街区，里面的老建筑是被围墙拦起来的，影响了漫步街头的体验。多元化需求场景的创造需要满足横向的、差异化的需求。

南方周末：现阶段，国内二、三线城市的平均消费倾向更高，一线城市的平均消费倾向反而更低。您觉得这其中存在的问题是什么？

陆铭：一线城市存在以下两方面的问题。一是一线城市有重生产、重投资的政策倾向。北京基本上已经明确制造业不再在北京布局，其他的一线城市在招商引资上还是会大力支持制造业落地，对消费（特别是服务消费）重视不够，消费潜力没有充分释放。

与服务业相比，制造业还有重资本、轻劳动的倾向，一个工厂就算创造了GDP，对就业和劳动者收入的贡献却不大，这对于拉动消费是不利的。同时，一线城市有大量的基建、轨道交通在建设阶段，甚至存在一定的补短板和旧账的性质，让投资的占比仍然偏高。

消费侧有很多因素导致一线城市没有充分释放消费增长的空间。

一是大量外来人口在一线城市“只挣钱不花钱”。他们没有在一线城市长期待下来的预期，所以挣了钱就存起来，在老家造房子、结婚，过节回家时消费。

为什么会看到三、四线城市的消费很繁荣？因为就业者在一线城市挣钱，回老家花钱，最典型的就是春节返乡。现在这些钱还支撑着一些小城市的新商业，比如连锁茶饮、咖啡馆。

二是一线城市还存在很多对消费不友好的建设和规划。街道太宽、十字路口太少，这些对于消费服务是不利的。此外，一线城市对服务消费还有很多限制性的措施。从去年到今年的两会里面都讲到要减少限制性措施。

三是生活方式问题。现在很多消费往服务消费集中，但是一线城市出现了“有钱的人没时间，有时间的人没钱”的情况。服务消费既要时间也要钱，大城市的加班文化会导致挣钱没法花。

南方周末研究员 石登江 南方周末实习生 曾佳韵

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